严泰京

接着，第三部分分析关于中央与地方财政事权和支出责任划分理论的几种具有代表性的观点，之后文章第四部分着力于建构中央和地方财政划分的宏观模式。

在国家法制统一的框架中，必须对设区的市地方立法权加以限制，该目的在法理上也具有正当性。[8]但国务院部门规章效力并不必然高于设区的市地方立法，所以，在国务院部门规章和地方立法中不能确定如何适用时，《立法法》设置了一个解决法律规范冲突的程序。

为此，《立法法》修改后作了两项限制：（1）没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。（二）特定事项 设区的市立法属于国家最低层级的立法，地方性是它的立法特色。禁止在河道、湖泊、沟渠等水体内弃置秸秆。对限制条款中的事项应当作扩大性解释，以适应地方经济与社会发展的需要，且等也应作等外等解释。即城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

我们知道，无论是何种形式结构的国家，法制统一是一条不可突破的底线。这种一种比较谨慎的意见，但从《立法法》实施的情况看，立法大跃进并没有出现。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒它们，就要打倒它们的国家，建立人民民主专政的国家。

也就是说，在国家监察权行使过程中，既要发挥国家监察委员会的体制优势，又要规范监察指挥权、协调权、异地交办权、变更管辖的指令权，防止监察指挥权、协调权、指令权的异化，使联合办案不超越法定职权、合作办案不破除程序规定、协作办案不违规违法，指令办案不脱离监督。同时，国家监察委员会对涉嫌腐败犯罪依法行使反腐败特别调查权，但是被调查对象在调查阶段被采取具有刑事司法专属性的询问、讯问措施以及具有人身强制性的留置措施时无法获得律师帮助，只有在检察机关审查起诉环节才能获得律师帮助，这使得《刑事诉讼法》两次大修对辩护制度的完善在查办涉嫌腐败犯罪的反腐败案件时无法体现。上述问题的争鸣所关涉的根本性、关键性的症结在于国家监察权作为新型国家权力的属性界定。其中监察事务权是指保障监察权有序运行，管理与利用监察资源的一种辅助性行政职权。

国家监察体制改革推动了国家制度的发展，是新的国家监察制度取代传统分散反腐败模式的必然过程，也是国家制度创新符合经济社会发展规律的必然选择。科层制语境下的官僚制度，其管辖范围是由法律或行政规则明确规定的，下级服从上级，上级对下级实施的政策都以书面形式表现。

有观点认为，北京市、山西省、浙江省的改革试点轮廓性规定了国家监察委员会履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。[24]还有学者从功能主义的进路分析国家监察委员会对检察机关侦查权的继承，认为设立国家监察委员会是为了增强权力制约和监督效果并且加大对腐败犯罪的打击力度，它必须行使原来由检察机关行使的职务犯罪侦查权，并提出新加坡等地反贪专门机构均享有不低于刑事警察的职权配置，我国国家监察委员会将要行使的职权已经溢出了对调查权内涵的通常理解，而实质性地成为一种侦查权。[28]参见《刑事诉讼法》（2012年）第109条第一款的规定， [29]熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，《环球法律评论》2017年02期。这一模式不同于下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督的审判机关监督关系。

（3）权力保障的强制性。其中，监察辅助人员比照司法警察类、专业技术类等工资标准序列管理，监察行政人员按照略高于综合管理类公务员工资标准序列管理。国家监察体制改革对人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态——国家监察权，而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力，[48]并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃，带来该权力属性的质的飞跃，形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。根据权力属性的异同，可以具体划分为权力的特有属性和共同属性，其中权力的相同属性为共同属性，而权力的不同属性分别地形成特有属性。

由此，国家监察委员会的产生方式应与国家行政机关、审判机关和检察机关的产生方式同一途径。学界对国家监察权的属性尚未达成共识，对此有必要予以辨析，弥合分歧。

本文试从上述争鸣问题入手，对国家监察委员会的性质及国家监察权的属性进行探究与诠释，以期正本清源，为国家监察权理论的构建提供些许有益见解。国家监察权作为独立的国家权力在推进国家治理能力和治理体系现代化的进程中，走出了一条以扼止公权滥用为起步，以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路，成为促进现代政府廉能、善治的重要推进与保障。

国家监察权与其他国家权力之间统一的基点在于权力运行的反腐败性，为了实现反腐败的这一共同目标，应当通过修订《宪法》相关条文确立国家监察权与其他国家权力之间分工负责、互相协调、相互制约的关系。[58]参见黄书进：《习近平治国理政的世界观和方法论》，载《中国井冈山干部学院学报》2015年5月刊。改革后创设的国家监察委员会应当由宪法赋予其与行政机关、审判机关、检察机关相平行的地位，国家监察权能内容由《宪法》及《国家监察委员会组织法》予以明确规定。第二，要求有关组织提供与案件有关的文件、资料等书面材料以及其他必要的情况。关键词：国家监察权属性。有学者从域外现代监察权的品性选择和基准定位出发，提出监察权作为第四权对于我国正在全面推进的国家监察体制改革具有重要借鉴意义。

新设立的国家监察委员会作为专门的反腐败机关，当享有调查权能，亦享有依法对监察对象违纪违法、涉嫌腐败犯罪的行为进行调查的资格。其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性。

[21]参见秦前红、石泽华：《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》，载《学术界》2017年第6期。监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。

（三）坚持国家监察委员会的人民性是厘清国家机构之间关系的根本要求 将国家监察体制试点改革的经验上升为法律制度，涉及党统一领导下人民代表大会产生的国家机构即行政机关、审判机关、检察机关与监察机关之间的关系厘定。[25]基于这一论点，有学者提出监察委应内设职务犯罪侦查局，其人员和办案程序都具有相对独立性。

第三，限制人身自由的行政强制措施。监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要，暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料。国家监察委员会可适用的保障措施依据对象可划分为对人措施、对物措施，依据强制力大小可划分为限制人身财产自由的措施和对人身财产自由不产生损耗的措施，其范围和种类远超于党的纪律监察委员会的8项保障措施[38]、行政监察机关的5项保障措施[39]以及检察机关职务犯罪侦查的6项保障措施[40]。那么，遵循制度创设规律耦合而成的新型国家监察权是否天然具有抗腐性，其运行是否能挑战权力运行需遵循的分权控制、有序运行法则？亦或同样须遵循分权控制、有序运行的规律？而具体如何遵循这一规律，其作为保障权力运行的监察组织机构、监察程序规则、监察官职业共同体制度设计当循何种理念、选取何种组织模式、何种程序规范以及行使权力的主体——监察官是否需要按照规范化、专业化、职业化的制度保障？等等。

对被调查对象采取留置措施后依法决定撤销案件、作出不起诉决定或者经法院判决宣告无罪的，作出留置决定的机关应为赔偿义务机关承担赔偿责任。其中对人权是指行使权力的主体在履行该项职权时对特定范围内的组成人员拥有监督、选择等权力。

一方面，国家监察委员会行使反腐败特别调查权，应当与审判机关、检察机关、公安机关分工负责，互相配合，互相制约。如果将国家监察权视为改革后形成的新整体，那么监察权的监督、调查、处置等权能是构成这一整体的重要部分。

改革创设后的监察委员会作为专门的国家反腐败机关，通过行使国家监察权实现反腐败目标。[25]熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，《环球法律评论》2017年02期。

另外这一模式同样适用于那些专注于在司法机关内部执行反腐败职能的特别调查机构。新设立的监察委员会作为国家监察权的行使主体，其在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位，直接决定了国家监察委员会地位及其性质根本性遂变，即其从原行政监察机关遂变为相对独立的国家机关，其宪法地位、性质与原隶属于行政机关的行政监察机构是不能同日而语的。在该种模式下，行政机关决策权、执行权、监督权合为一体，行政监察实效难成。建立监察官统一职前培训制度。

应借鉴《法官法》、《检察官法》的立法技术和司法体制改革的经验，制定统一的《国家监察官法》，推进监察官监察规范化、专业化、职业化建设。监察组织体系实行党委统一领导、人大监督下的双重领导、一重监督的管理体制，由中央监察委员会统一领导全国监察委员会的工作、上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，这使得国家监察权运行仍具有强烈的国家监察基因及其国家行政性的元素。

任何党组织、任何党员遵守党的纪律是无条件的，执纪没有时限限制，党员无论任何时候发生的违纪问题，都要严肃查究，绳之以纪。[44]引自2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

这一反腐监察工作模式在西欧国家最为常见，典型的有：挪威的国家经济与环境犯罪侦查与检察署，比利时的中央反腐败办公室，西班牙的打击涉贪腐经济犯罪特别检察官办公室，克罗地亚的贪污与有组织犯罪预防打击办公室，罗马尼亚的国家反贪污处，以及匈牙利的中央检控侦查办公室等。从效力的实质看，法律惩处要严于党纪处罚。